Explosief mengsel

PDF Versie

Ondanks het feit dat het grootste deel van de
omvangrijke ICT-projecten bij de overheid onderweg
averij oploopt of zelfs vroegtijdig moet worden
afgeblazen, lijkt er in Den Haag weinig animo
aanwezig om daaruit lering te trekken.  Professor
Chris Verhoef, hoogleraar informatica aan de VU in
Amsterdam, reikt de bestuurders en ambtenaren in
dit essay echter prikkelendles materiaal aan.

Nadat een commissie optelde wat de schade was van
decennialang op amateuristische wijze investeren
in de publieke IT van de Verenigde Staten, werd
in 1996 van schrik de Wet op de overheids-IT-investeringen
in het leven geroepen.  Deze Clinger Cohen Act
moet voorkomen dat er stelselmatig kostbaar
overheidsgeld wordt weggegooid door onverantwoordelijke
IT-investeringen. Er zijn nog steeds grote problemen
met de IT-bestedingen in de VS, maar de allergrootste
missers worden nu voorkomen.  Bovendien weet de
Amerikaanse overheid nu hoeveel ze per jaar aan IT
spendeert.

Dat is in Nederland anders.  Den Haag heeft nauwelijks
op een rijtje hoeveel er jaarlijks aan IT-projecten
wordt uitgegeven, zo bleek uit artikelen in
Automatisering Gids.

En net als de VS kent ook Nederland haar mislukkingen
als het gaat om grote IT-investeringen.  En de
allergrootste missers worden hier nog niet voorkomen.

Behalve bij de overheid zien we dit soort patronen
ook bij andere sectoren van de maatschappij. De
productie van maatwerkapplicaties voor bedrijven
veroorzaakt hoge kosten zonder opbrengsten, en soms
ook onacceptabele operationele risico's met een
kelderend marktaandeel of zelfs een faillissement
als mogelijk gevolg.

Ook bij de ontwikkeling van commerciele software
gaat het soms mis. In de Wall Street Journal viel
onlangs nog te lezen dat ook bij Microsoft een
IT-investering niet volgens plan was verlopen.  "The
new version, codenamed Longhorn, was so complex its
writers would never be able to make it run properly."
Longhorn is de nieuwe versie van Windows; het
belangrijkste product van Microsoft samen met de
Office Suite. Dat moet om een hele hoop geld zijn
gegaan.

De vraag die zich zo langzamerhand opdringt, is dan
ook: waarom?  Er is van alles bedacht met veel goede
raad, methodes, technieken, opleidingen, regelgeving,
professionalisme en meer.  Allemaal voorwaarden om
oordeelkundig met IT-investeringen om te gaan.  Maar
niet voldoende om een succesvolle IT-functie te
waarborgen.

Mijn ervaring met de private sector is wel
dat men meer en meer grip op IT eist van boven af.
Het resultaat is in ieder geval dat er een beweging
op gang komt waarbij IT-investeringen onder eenzelfde
regime komen te vallen als andere grote risicovolle
investeringen.  Alles vanuit de business gedreven,
omdat kosten gewoonweg de pan uit gerezen zijn, en
men dat falen bij IT meer dan zat is.

Bij de overheid is het anders.  Ongetwijfeld wordt
daar ook geleerd, en is men van alles zat, maar er
lijkt een soort mengsel van karakteristieken te zijn
rond IT-investeringen waardoor de kans op falen
onverminderd hoog blijft.  Laten we eens analyseren
wat er allemaal in dat brouwsel zit.

Ingredienten:
-------------------------
 * Fantasy deadlines
 * Betuwelijneffect
 * Ongecontroleerde groei
 * IB-Groepeffect
 * Grand designs
 * Het Pechtold-effect
-------------------------

Fantasy deadlines

Een elementair portefeuilleoverzicht op de grote
overheidsinvesteringen waar IT een rol speelt, geeft
het volgende beeld. Men weet niet wat men wil en
wat het gaat kosten, maar wel wanneer het operationeel
moet zijn: op 1 januari. En de dichtheid van deadlines
is het hoogst in het parlementaire oogstjaar. Dat
is het derde regeringsjaar van een kabinet en daarin
wenst zij haar regelgeving operationeel te zien.

Op zich is er niets mis met deadlines, maar geen
enkele deadline die op technologische gronden is
berekend valt precies op 1 januari van een derde
regeringsjaar. Wat niet veel bestuurders zich
realiseren is dat productietijden van IT net als
vloeistof zijn. Als je die probeert samen te persen,
lukt dat maar mondjesmaat, maar de druk neemt wel
enorm toe.

Zo dus ook bij IT. Voer de tijdsdruk een heel klein
beetje op, en de kostendruk vliegt meteen de pan
uit.  De cultuur van het vaststellen van IT-deadlines
zonder het berekenen van verantwoorde doorlooptijden
in combinatie met de kostenhydrauliek is daarom een
belangrijk ingredient dat bijdraagt tot frequent
falen. Dit effect noem ik wel fantasy deadlines.

Betuwelijneffect

Uiteraard is het niet alleen de deadline. Er zitten
nog andere ingredienten in het faaldrankje. Stel
je gaat een spoorlijn aanleggen, maar nadat de
plannen door iedereen zijn goedgekeurd, worden er
continu allerhande wijzigingen doorgevoerd. Dan
wordt het duurder, het duurt langer, en wat je
oplevert, lijkt in zijn geheel niet op het
oorspronkelijke plan. Dit verschijnsel heet in het
jargon requirements creep. Een toepasselijke term:
Betuwelijneffect.

Iedereen die met IT-investeringen te maken heeft,
leidt in meer of mindere mate aan het Betuwelijneffect.
Sterker, dit is zo endemisch dat het meetbaar is.
En wat wil nu het geval? Civiele overheids-IT heeft
een flinke IT-wildgroei, en militaire overheids-IT
nog veel meer. Even voor het idee, het civiele
IT-Betuwelijneffect is 2,5 procent per maand; de
militairen tekenen voor 3,5 procent per maand. Is
dat veel of weinig?

Ongecontroleerde groei

Stel dat we een dergelijke groei hadden tijdens de
constructie van een flatgebouw. Neem bijvoorbeeld
een tien verdiepingen tellend appartementencomplex
met vijftig of zestig woningen. De realisatie ervan
duurt met alles erop en eraan zo'n twee jaar. De
inhoud van zo'n flat is al gauw 18.000 kuub. Als
dat nu met 2,5 procent per maand zou groeien, dan
zou bij oplevering het gebouw een inhoud hebben
van 18.000 maal 1,025 tot de macht 24 = 32.557 kuub.
Dat is 1,8 keer zoveel inhoud als afgesproken. Het
appartementencomplex zou acuut instorten als het al
gebouwd had kunnen worden. Bij civiele constructies
ziet en snapt iedereen dat dit niet kan. Toch is
dit precies wat er gebeurt met IT-projecten bij de
overheid, en dan snapt niemand het. Een Betuwelijk
in de IT-kast.

Talking about the revolution

Een bekende songtekst waar ik altijd aan moet denken
als een bestuurder geinterviewd wordt over de
aftermath van een IT-disaster.  Steevast erkent
men in retrospect dat de grootse aanpak grotesk
bleek en eigenlijk van het begin af aan gedoemd was
te falen. Napratende over deze mislukte revolutie
heeft men het voor de volgende poging ineens wel
begrepen: evolutie is het devies. Meestal is deze
elementaire wijsheid verkregen tegen een exorbitant
toptarief. Voor precies deze wijsheid betaalde de
IB-Groep indertijd 60 miljoen gulden leergeld. Voor
wie de literatuur kent kost het hooguit een uurtje
om vast te stellen dat de IB-Groep schipbreuk ging
leiden, vandaar dat ik dit het `IB-Groepeffect'
noem.

Grand designs

Het bedrijfsmodel van sommige politici is herkozen
worden, en dan heb je wapenfeiten nodig. Politici
willen dus kunnen pronken met hun verworvenheden.
Maar dan moet het wel iets van formaat zijn. Grote
IT-projecten zijn echter veel risicovoller dan
kleinere projecten. In het bedrijfsleven zie ik een
kentering waarbij de IT-functie wordt opgedeeld in
vele kleine behapbare stukjes, zodat de risico's
van te grote IT-investeringen verminderd worden.

Zo niet bij de overheid. Het ene na het andere grand
design ontspruit aan de overheidsburelen. Een breed
opgezette IT-infrastructuur, enterprise-architectuur
of andere tureluur ziet met regelmaat het licht. En
of iedereen er eventjes aan wil voldoen. Discussies
over nut en noodzaak, haalbaarheid en wenselijkheid,
kosten versus baten, risico versus opbrengt zijn
minder groots dan de IT-ideeen die achteraf niemand
ten volle bleek te doorzien.  Grand designs zijn de
smaakmakers van het kwalijke brouwsel dat IT-falen
bij de overheid heet.

Het Pechtold-effect

Als je IT aanbesteedt en je kunt niet precies meten
wat kwaliteit is, weet je niet wat de prijs betekent.
Het Europees aanbestedingsbeleid vormt dan ook
regelmatig een probleem als het gaat om aanbesteden
van IT. Bot gezegd komt het er namelijk op neer dat
degene die met de laagste prijs komt, de klus krijgt.
Maar wat nu als het voor die prijs helemaal niet
kan?

Een voorbeeld: Pechtold kreeg onlangs een klus voor
een shared service center voor salarisadministratie
terug van de leveranciers. Voor dat geld kon men
het niet leveren. Kennelijk had men dus geen idee
wat er voor die prijs geleverd kon worden. Dit was
een uiterst domme zet van Pechtold omdat dit
vertraging, gezichtsverlies, boetes, waardevernietiging
en meer ellende heeft veroorzaakt. Terwijl de
problemen nog steeds niet zijn opgelost. Het jargon
praat over de Winner's Curse, ik liever over het
`Pechtold-effect'.

-------------------------

Bij overheids-IT komen de net geschetste risico's
gemakkelijk samen. Juist de combinaties van deze
effecten leiden tot grote problemen, inclusief
IT-falen. Een simpele receptuur is zo te geven. Stel
je hebt een shared service center nodig voor de
politie, ambtenarensalarissen, uitkeringen, enzovoort.
De deadline is bekend: 1 januari van komend jaar.
De fantasy deadline zorgt voor een enorme kostendruk
plus risico's omdat alles snel moet.

Het Betuwelijneffect levert een continue stroom aan
nieuwe eisen. Dat zweept de kostendruk op tot
gevaarlijke hoogten zodat de IT-bom elk moment
kan barsten. De zaak is aanbesteed voor een uurtarief
waarbij elke loodgieter schaterend de hoorn op de
haakt gooit, en je hebt een 100-procentfaalkans te
pakken! Dergelijke disaster-scenario's zijn overal
te vinden in overheidsland, en zolang diezelfde
overheden deze risico's niet succesvol weten
te adresseren, zal des overheids-IT wetmatig blijven
falen.

Chris Verhoef

ICT-effectrapportage

Ondanks alle ICT-debacles voelt de politiek niet
veel voor een ICT-effectrapportage, vergelijkbaar
met de milieu-effectrapportage. Om de politici te
inspireren zal Digitaal Bestuur vanaf het volgende
nummer reeds aangekondigde overheidsprojecten de
maat nemen met een `light-versie'van de
ICT-effectrapportage. De toetsingscriteria van onze
test, die een idee moet geven hoe groot de kans is
dat een project faalt of veel extra geld gaat kosten,
worden opgesteld in samenwerking met professor Chris
Verhoef.

Meer weten over de wondere wereld van ICT 
in Jip en Janneke taal? Ga dan naar de
knipselkrant van Chris Verhoef

Prof. dr Chris Verhoef is hoogleraar informatica 
aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.  Hij
schrijft maandelijks een column in AG II.  hij is
te bereiken via email:  x@cs.vu.nl.  Deze tekst is 
copyright SDU.  Niets van deze uitgave mag zonder
schriftelijke toestemming van de uitgever worden
overgenomen of worden gepubliceerd.