Het ICT-drama -- Hoe de overheid miljarden verspilt

Een op de vijf grote ict-projecten bij de
overheid komt nooit van de grond, en dat kostte
tot nu toe miljarden. De Tweede Kamer wil nu
een parlementair onderzoek. Maar in de ict-sector
weet men allang waarom het zo vaak misgaat.
Over megalomanie, fantasy- deadlines en de
wederzijdse wurggreep van de aanbesteding.

Het ICT-drama -- Hoe de overheid miljarden verspilt 

Stel, een op de vijf huizen in Nederland wordt
nooit afgebouwd, of zodanig gammel opgeleverd
dat ze onbewoonbaar zijn. Krankzinnig? Niet in
de ict-sector.  Vijftien procent van alle
ict-projecten in Nederland wordt nooit opgeleverd,
constateert een Nederlands onderzoek uit 2004.
En dat is een conservatieve schatting. De
Amerikaanse Standish Group, een onderzoeksbureau
op ict-gebied, concludeerde in zijn laatste
survey uit 2006 dat twintig procent van alle
ict-projecten mislukt. De helft wordt niet
volgens plan opgeleverd of voldoet niet aan de
verwachtingen van de gebruikers.  Schokkende
cijfers, vindt Chris Verhoef, hoogleraar
ict-management aan de Vrije Universiteit: 'Als
je dat op de bouw zou toepassen, hadden we
allang een parlementair onderzoek gehad.' Hij
wordt op zijn wenken bediend: een meerderheid
van de Tweede Kamer eist een parlementair
onderzoek naar de verspilling van ict-geld bij
de overheid. De aanleiding: in een serie
artikelen luidden Chris Verhoef en Jan Friso
Groote van de TU Eindhoven de noodklok over
verspild ict-geld bij de overheid. Tussen de
vier en zes miljard, 'een Betuwelijn per jaar',
zou volgens Groote mogelijk in de put verdwijnen
als gevolg van mislukte ictprojecten.

De artikelen leidden in juni tot Kamervragen
aan minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken,
die over de ict van het ambtelijk apparaat
gaat. De Algemene Rekenkamer kreeg het verzoek
het falen van ict-projecten grondig te onderzoeken.
Ter Horst reageerde sceptisch. Ze geloofde niet
dat het met de kosten zo'n vaart liep als in
de pers werd gesuggereerd.  Wel beloofde ze
een overzicht te leveren van lopende ict-projecten
bij de overheid. Een maand geleden verscheen
dat overzicht. Het bevat maar liefst 73
ict-projecten van tien miljoen euro of meer.
Een kwart overstijgt zelfs de 100 miljoen.
Het begeleidend schrijven van Ter Horst is
optimistisch van toon. 'Niet uit te sluiten
valt dat er ook in ICT-projecten bij de
rijksoverheid het nodige mis gaat. Uit de
inventarisatie blijkt echter ook dat de meeste
projecten volgens planning verlopen.' Een op
zijn minst voorbarige conclusie, aangezien het
overzicht alleen geplande budgetten vermeldt,
en niets zegt over budgetoverschrijdingen. Het
eerste deel van het rapport van de Algemene
Rekenkamer dat twee weken terug verscheen, is
kritischer op de rol van de overheid als
opdrachtgever. Het bevat een paar conclusies
die getrokken zijn uit eerdere onderzoeken van
de Rekenkamer, onder andere naar P-direkt, een
project dat de loonadministratie van alle
rijksambtenaren moet bundelen. Een echt onderzoek
verschijnt volgend jaar juni.

De vergelijking met de Betuwelijn was overigens
toegevoegd door de journalist, maar had wel
effect, zegt Verhoef nu. 'Het gaat erom dat
een Betuwelijn veel ophef veroorzaakt omdat
het een tastbaar project is. Wat wij wilden
zeggen is: als er grote bedragen aan "onzichtbare"
ict-projecten worden verspild, kraait er geen
haan naar.'

Kampioen ministeries die hun ict verprutsen
zijn Financien (de Belastingdienst), Defensie
en Binnenlandse Zaken met alle drie een miljard
aan lopende projecten, maar ook bij Justitie,
Onderwijs (de Informatie Beheer Groep) en VWS
ging in het verleden---en gaat nog steeds---het
nodige mis. Een paar voorbeelden van recente
ict-debacles: de tienduizenden mensen die dit
najaar vergeefs wachtten op uitbetaling van
toeslagen voor de ziektekosten, huur en
kinderopvang, omdat de aansluiting tussen de
fiscus en het UWV niet werkt; de 100 euro
miljoen voor P-direkt, het administratieproject
voor ambtenaren dat nog steeds niet werkt, 20
miljoen daarvan werd betaald als 'exit-vergoeding'
aan IBM en Logica CMG om van het contract af
te komen; de 150 miljoen die nog nodig zijn
voor SPEER, een project van Defensie dat alle
logistiek van landmacht, luchtmacht en marine
moet aansturen, waaraan al jaren wordt gebouwd
en dat financieel op een bodemloze put begint
te lijken.

Uit het verhaal van de mensen die we spraken voor
dit artikel komen een paar hoofdoorzaken naar voren
voor deze debacles. Vrijwel allemaal zijn ze het
gevolg van politieke processen, een barok
aanbestedingsproces, en een gebrek aan kennis van
ict bij de overheid. Om met dat eerste te beginnen,
zegt Chris Verhoef: 'De politiek komt voortdurend
met wat ik fantasy deadlines en fantasiebudgetten
noem: Er is een probleem, de Kamer eist dat het
opgelost wordt, een minister wil scoren en belooft
plechtig dat een nieuw systeem voor, zeg, de zorg
op een januari 2008 operationeel moet zijn, voor
dat en dat budget. Maar geen enkel automatiseringssysteem
is precies op zo'n datum klaar. En dat dat budget
al vaststaat, is helemaal wonderlijk. Een kind weet
dat het in het economische verkeer zo niet werkt,
je kunt niet naar Mc-Donald's gaan en zeggen ik wil
een Big-Macmenu en het moet een euro kosten.'

Maar daarna beginnen de problemen pas echt.
'De overheid is een glazen huis', zegt Verhoef.
'Alles moet verantwoord en democratisch
gecontroleerd worden.  Nadat er besloten is
tot automatisering van een of ander proces,
gaat de Kamer zich ermee bemoeien. Het ene
Kamerlid wil betere privacybescherming, het
andere wil een elektronisch loket voor de
burger---er volgt ronde na ronde van aanpassingen.
En dat gaat maar door, ook als zo'n project
allang in gang is gezet.  Requirements creep
heet zoiets in mooi Engels:  de eisen stapelen
zich op en het systeem dijt enorm uit. Als je
dat op een gebouw zou toepassen, begin je met
een flat van drie verdiepingen en eindig je
met een Rembrandttoren.  Maar daarvoor heb je
wel een compleet ander fundament nodig, anders
stort het gebouw in.'

De Algemene Rekenkamer begint zijn rapport met
de constatering dat ict door het 'enthousiasme
van de beleidsmakers', vaak als 'wondermiddel'wordt
gezien voor allerlei beleidsvraagstukken. Anders
geformuleerd:  als een technische oplossing
voor wat in wezen een politiek probleem is.
Een voorbeeld is het Elektronisch Patienten
Dossier (EPD) in de zorg, een centraal punt
van waaruit alle verspreide medische gegevens
van patienten centraal te raadplegen moeten
zijn.  Op 1 januari 2007 had het in werking
moeten treden.  Maar bij de eerste stap, een
database van medicijngebruik, liep het al mis:
huisartsen willen geen kosten maken om die
medicijngegevens aan te leveren; ziekenhuizen
hebben geen zin hun systemen te veranderen voor
iets waarvan de haalbaarheid nog niet vaststaat;
specialisten voelen er niets voor gevoelige
informatie te delen.  Een soortgelijk verhaal
zou verteld kunnen worden over het communicatiesysteem
C2000 van ambulance, politie, marechaussee en
brandweer, waar vijfentwintig politiekorpsen
en hulpdiensten mee samen moeten werken. Over
P-direkt, waarbij de personeelsadministratie
van acht ministeries in een nieuw systeem gevat
moeten worden.  Over het nog te bouwen elektronisch
kinddossier, waarvoor allerlei instanties elkaar
in de eigen dossiers moeten toelaten, en dat
in de aanbestedingsfase al mislukte. De lijst
is eindeloos en de oorzaak van het falen is
overal vergelijkbaar:  geen van de betrokken
partijen is bereid informatie te delen met
anderen.

'Informatie is macht', zegt Eli de Vries, die
in 2003 promoveerde op mislukte ict-projecten
bij de rijksoverheid.  'Grote ict-projecten
zijn altijd ingrijpende reorganisaties, waarbij
competenties, dus machtsposities verschuiven.
De manager die belangrijk is in het oude systeem,
is dat niet meer in het nieuwe. Waarom zou hij
zich inzetten voor iets wat niet van hem komt,
en wat bovendien zijn positie aan kan tasten?'

Frans Schonk, vice-president overheid bij
Capgemini, stoort zich om die reden aan de
berichtgeving over falende ict. 'Het is vrijwel
nooit de techniek zelf die faalt, het zijn de
mensen. P-direkt en SPEER zijn helemaal geen
ict-projecten, maar bestuurlijke integratietrajecten
waarbij ict een rol speelt. Bij SPEER gebruiken
ze standaard SAP software. Daar is niks mis
mee. Ik baal ervan dat ict de schuld krijgt
van het feit dat het politiek lastig is om
krijgsmachtonderdelen of ministeries samen te
laten werken.'

Eli de Vries zag tijdens zijn eerdere loopbaan
bij de overheid dat er vaak werd gekozen voor
nieuwe systemen waar de oude nog prima voldoen.
Hij wijt het aan 'de menselijke eigenschap om
alles zelf in de hand te willen houden, en niet
met dingen uit het verleden of van anderen te
willen werken. Alles moet in een keer opgelost
worden, zonder ballast uit het verleden.' Het
'denken in grote oplossingen' is ook een van
de oorzaken die de Rekenkamer noemt voor het
mislopen van ict-investeringen.

Verhoef: 'Megalomane projecten, of grand designs
zoals ik ze noem, komen vaak voort uit eerzucht.
Je wilt de geschiedenis niet in als een minister
of topambtenaar die met wat knip- en plakwerk
de problemen te lijf ging, je wilt imponeren.
Je moet herkozen worden. Helaas is het wel zo
dat grote ict-projecten veel meer risico's in
zich dragen dan kleine.'

Het overzicht dat minister Ter Horst liet
opstellen, bevat liefst zestien programma's
van meer dan 100 miljoen euro, een kwart van
het totaal. Hoe dat geld precies besteed wordt,
is onduidelijk, maar het is duidelijk dat de
overheid relatief veel meer grote programma's
heeft lopen dan het bedrijfsleven. 'Zo'n
ictportefeuille lijkt mij een recept voor een
ramp', zegt Chris Verhoef. 'Je zou projecten
boven een bepaalde grootte gewoon moeten
verbieden. En dat is geen grap. In Amerika is
al sinds 1996 de Clinger-Cohen Act van kracht,
die dergelijke excessen min of meer verbiedt.
Grote projecten moeten verplicht opgeknipt
worden behapbare onderdelen.'

Wat de overheid vooral op achterstand zet ten
opzichte van de private sector zijn de
aanbestedingsprocedures.  Van de Europese Unie
moeten sinds 2004 alle ict-opdrachten van de
rijksoverheid die een bedrag van 137 duizend
euro te boven gaan, officieel aanbesteed worden.
Zulke aanbestedingen---de liefhebber kan ze
raadplegen op aanbestedingskalender.  nl---beslaan
al gauw een pak papier ter dikte van een paar
telefoongidsen en de kosten kunnen makkelijk
oplopen tot een kwart miljoen euro. Dan is er
met de organisatie van het project, laat staan
met de uitvoering, nog niet eens begonnen.

[KADER] Debacles, een greep

 * Elektronisch Patienten Dossier (EPD):
   Invoering wordt al jaren vooruitgeschoven.

 * SPEER: samenvoegen logistiek van de
   krijgsmachtonderdelen.  Verschillende malen
   uitgesteld.  Kosten 240 miljoen tot een
   miljard.

 * Aansluiting UWV en Belastingdienst deels
   mislukt. Duizenden gegevens verdwenen.
   Kosten: 200 miljoen.

 * Elektronisch kinddossier. Aanbesteding dit
   jaar mislukt, moet overnieuw. Nog begroot:
   14 miljoen.

 * P-direkt. Samenvoeging personeelsadministraties
   van acht ministeries. Aanbesteding mislukt,
   afkoopsom 20 miljoen. Nog voor 700 miljoen
   begroot.

 * Hoger Beroepssysteem: stopgezet 2001, kosten
   13 miljoen euro.

 * Politie Suite Opsporing (PSO): Landelijk
   systeem voor registratie van misdrijven te
   gebruiken voor de opsporing. Definitief
   afgeblazen in 2005. Kosten 430 miljoen.

 * C2000 politie e.a. hulpdiensten: Jaren
   vertraging door gebrekkige samenwerking
   hulpdiensten en korpsen. Implementatie kost
   nog 72 miljoen.

Feiko van Andel weet alles van aanbestedingen.
Hij was onder meer accountmanager voor de
publieke sector bij Atos Origin, en werkt nu
bij softwareleverancier SAS. 'Als je kijkt naar
wat er misgaat, is de kern ervan dat de
opdrachtgever niet weet wat hij wil omdat hij
niet weet wat er te koop is. Als je een auto
koopt, ga je eerst modellen vergelijken, praten
met verkopers, proefrijden. Zo ontdek je wat
er op de markt is en wat dat kost. Bij een
aanbesteding gebeurt dat niet. Ja, je kunt naar
een informatiesessie komen, maar dat blijft
eenrichtingsverkeer.' De wet staat wel toe om
zogeheten 'precompetitief' overleg te voeren
met aanbieders, maar daar wordt nog nauwelijks
gebruik van gemaakt, zegt Schonk van Capgemini.

Praktische en goedkopere oplossingen blijven
daarom vaak buiten beeld, denkt Van Andel: 'In
feite ontwerp je je eigen auto, en je zegt er
bij: als u een millimeter afwijkt van deze
specificaties, wordt uw offerte niet in
behandeling genomen'. Dan is het logisch dat
opdrachtnemers zeggen: 'Uiteraard kunnen wij
zo'n auto leveren, die gaan we gewoon zelf
bouwen.' Tegen exorbitante kosten natuurlijk.
Terwijl je met een beetje doorpraten had ontdekt
dat een Ford Focus met winterbanden ook voldoet.'

Voor de leveranciers is maatwerk lucratief. De
kennis over het systeem blijft bij hen, de klus
staat garant voor een jaar of tien aan
onderhoudscontracten. Het mag geen wonder heten
dat de overheid een gewilde klant is. Bij
Capgemini maakt de overheid eenderde van de
business uit, de helft daarvan is rijksoverheid.

De eisen die in aanbestedingen geformuleerd
worden zijn zo streng, dat feitelijk alleen de
'grote zeven'---Ordina, Atos Origin, Capgemini,
Logica CMG, Getronics/Pinkrocade, Accenture en
IBM---mee kunnen dingen naar grote aanbestedingen.
Van Andel: 'Er zijn eisen ten aanzien van je
kredietwaardigheid, eisen aan het aantal eerdere
gelijksoortige opdrachten, het aantal specialisten
dat je in dienst hebt. De lijst is eindeloos.
Daar komt een kleine speler helemaal niet
tussen. Wie kan er zeggen dat hij al eerder
een systeem heeft gebouwd voor vijftienduizend
ambtenaren?'

Zo houden de overheid en de grote
automatiseringsbedrijven elkaar in een ijzeren
wurggreep, zoals ook het rapport van de Rekenkamer
constateert. De ene partij is gebonden aan
barokke aanbestedingsregels en politiek bepaalde
budgetten en deadlines, de andere partij moet
de schijn ophouden alsof hij daaraan kan voldoen.

Frans Schonk van Capgemini: 'Wij zijn permanent
bezig met veertig tot vijftig aanbestedingen.
Er staan soms eisen in een aanbesteding die
totaal onaanvaardbaar zijn, zoals een onbeperkte
aansprakelijkheid voor alle directe en indirecte
schade van een falend systeem. Daar bestaat
niet eens een verzekeringspolis voor! Maar als
ik niet integraal voor die eisen teken, mis ik
de boot. Ik kan niet eens zeggen, "kunnen we
het erover hebben?" anders lig ik eruit.  Ik
hoor vanuit de overheid "luister Frans, zolang
jullie blijven aanbieden, gaan wij verder met
het opvoeren van onze eisen". Eigenlijk zouden
we met zijn allen moeten zeggen: dat accepteren
we gewoon niet. Overleg mag niet, maar het zou
zomaar kunnen dat we alle zeven hetzelfde
besluit nemen.'

Het idee van zo'n lijst van eisen is dat je
daarmee kwaliteit selecteert. 'Maar dat is een
illusie', meent Eric Sessink, hoofd inkoop a.i.
bij het UWV: 'Je bent alleen elkaar over en
weer bezig aan het houden met juristerij, daar
verdienen de advocatenkantoren van Nederland
een dikke boterham aan. En wat je selecteert,
zijn bedrijven die goed zijn in aanbestedingsprocedures.
Dat zegt niets over hun kwaliteit als systeembouwer.
Wat nodig is, is dat de Nederlandse overheid
wat soepeler omgaat met de Europese
aanbestedingsregels, net als andere EU landen.
Die ruimte is er ook.'

Kortgeleden startte het UWV met een nieuwe
manier van aanbesteden. Opdrachten worden nu
vertaald in een precieze behoefte aan ict'ers,
en die functies worden op een marktplaats online
gezet.  Sessink:  'We besteden niet meer aan,
maar huren de mensen rechtstreeks in. In feite
doen we hetzelfde als de grote ict-kantoren:
die huren een groot deel van de mensen die ze
voor ons inzetten zelf ook in, alleen gaan ze
dan twee, drie keer over de kop. Ik denk dat
we zo tien tot veertig procent op ons ict-personeel
kunnen besparen.'

Sessink schetst nog een ander probleem van de
overheid: de informatieachterstand op ict-gebied.
'Je gesprekspartners, de automatiseringebedrijvens,
hebben mensen in huis die vragen van klanten
om weten te zetten in een it-systeem. Dat zijn
procesdenkers.  Als je die als overheid niet
hebt, kun je geen weerwoord geven. Probleem is
alleen dat het voor de overheid heel moeilijk
is de goede mensen binnen te halen, ook niet
als je---zoals het UWV---bovenin de beloningsschaal
gaat zitten. Je zult mensen zelf moeten gaan
opleiden. De automatiseringsbedrijven zijn daar
al heel ver in. Dat gaan wij nu ook doen.  De
concurrentie op de arbeidsmarkt voor
informatiemanagers is moordend.'

Het UWV heeft 1,2 miljoen klanten en voert vijf
verschillende uitkeringen uit, en heeft daardoor
een van de meest complexe ict-systemen van
Nederland.  Sessink werd er ingehuurd om een
moderne inkoopafdeling op te bouwen die de
behoefte van de uitkeringsinstantie moet vertalen
in ict. Doel is om van de overheidsinstantie
een betere klant te maken. Sessink: 'Inkoop is
een enorm hot topic bij de overheid. Mislukte
ict-projecten haalden vroeger nauwelijks pagina
dertien van het economiekatern, nu zijn ze
voorpaginanieuws. Er is al een minister voor
op het matje geroepen. Daar zijn ze bij de
overheid doodsbenauwd voor.'

Vroeger hadden overheidsorganisaties als het
UWV hun eigen automatiseringsafdeling. Die zijn
allemaal ge-outsourced. 'Een vergissing', denkt
Sessink.  'Organisaties als de onze zijn vooral
een ict-bedrijf.  Datzelfde geldt voor
ziekenhuizen:We organiseren processen en we
schuiven informatie heen en weer.  Ict is je
hart- en longfunctie, die moet je niet aan
derden overlaten. Dat besef is er nu. Insourcen
is de nieuwe trend.'

[KADER} ICT-uitgaven overheid
blijven een raadsel

Volgens de Algemene Rekenkamer gaf de totale
overheid vorig jaar 2,1 miljard euro uit aan
ict projecten, en nam het rijk daarvan een half
miljard voor zijn rekening. Dat cijfer komt
van het CBS. Maar het CBS zelf meldt ons dat
dit bedrag beperkt is tot de directe uitgaven
aan ict: investeringen in computers en software.
Buiten beschouwing blijven de loonkosten van
eigen personeel, kosten voor advies, scholing
en reorganisatie. Uit een inventarisatie van
grootschalige ict-projecten die minister Ter
Horst onlangs naar de Kamer stuurde, blijkt al
dat het bedrag een schromelijke onderschatting
is. Op dit moment lopen er liefst 73 grootschalige
projecten (10 miljoen euro of meer) waarbij
ict een belangrijke rol speelt. De uitgaven
aan ict van deze projecten komen op ruim vier
miljard euro, de gemiddelde looptijd van de
projecten bedraagt vijf jaar. Alleen al op
grond van dit overzicht spendeert de rijksoverheid
dus jaarlijks 800 miljoen euro, aanzienlijk
meer dan waar de Rekenkamer van uitgaat. Het
percentage mislukkingen is daarvan niet bekend,
maar van ten minste twaalf grote projecten zijn
grote vertragingen en soms complete mislukkingen
bekend uit de pers. De conclusie lijkt
gerechtvaardigd dat de rijksoverheid een paar
honderd miljoen tot een miljard per jaar aan
ict verspilt.  Da's lang geen Betuwelijn, maar
wel ernstig.

VOOR EEN OVERZICHT VAN ALLE GROTE LOPENDE ICT-PROJECTEN
BIJ DE RIJKSOVERHEID, EN BERICHTEN OVER MISLUKTE
ICT-PROJECTEN, GA NAAR WWW.INTERMEDIAIR.NL

bart.van.oosterhout@intermediair.nl

TEKST BART VAN OOSTERHOUT
ILLUSTRATIE PANC (SHOP AROUND) 18 coververhaal

Meer weten over de wondere wereld van ICT 
in Jip en Janneke taal? Ga dan naar de
knipselkrant van Chris Verhoef

Deze tekst is copyright SDU.  Niets van deze
uitgave mag zonder schriftelijke toestemming van
de uitgever worden overgenomen of worden
gepubliceerd.